Материјал који је достављен посланицима Народне скупштине Републике Српске за расправу о високом представнику и Канцеларији ОХР-а на посебној сједници која ће се одржати 15.3.2021. године у Бањалуци на иницијативу Милорада Додика.

ИНФОРМАЦИЈА

О ПРИМЈЕНИ АНЕКСА 10. ДЕЈТОНСКОГ СПОРАЗУМA

САДРЖАЈ

УВОД.. 3
ЗАКЉУЧЦИ НАРОДНЕ СКУПШТИНЕ ОД 12. НОВЕМБРА 2019. ГОДИНЕ 4
НАСТАНАК ВИСОКОГ ПРЕДСТАВНИКА.. 4
ЕВРОПСКЕ ИНСТИТУЦИЈЕ КРИТИКУЈУ ОХР.. 4
АНАЛИЗЕ ПРАВНИХ СТРУЧЊАКА.. 5
ВИСОКИ ПРЕДСТАВНИЦИ О ОХР-у. 7
НАДЛЕЖНОСТ И ИМЕНОВАЊЕ ВИСОКОГ ПРЕДСТАВНИКА.. 10
ПРИСВАЈАЊЕ ДИКТАТОРСКИХ ОВЛАШЋЕЊА ОД СТРАНЕ ВИСОКОГ ПРЕДСТАВНИКА.. 11
НЕЗАКОНИТОСТ „БОНСКИХ ОВЛАШЋЕЊА“. 11
ПОВРЕДЕ МЕЂУНАРОДНОГ И ДОМАЋЕГ ПРАВА ДЈЕЛОВАЊЕМ ВИСОКИХ ПРЕДСТАВНИКА.. 12
ЗАКЉУЧАК.. 15

УВОД

Анекс 10. Општег оквирног споразума за мир у Босни и Херецеговини (Дејтонског споразума), потписало је пет страна: Република Хрватска, Савезна Република Југославија, Република Босна иХерцеговина (која више не постоји), Федерација БиХ и Република Српска. Анекс 10. закључен је с циљем дефинисања кључних области и механизама за спровођење цивилних аспеката мировног рјешења. У члану 1.2. Анекса 10. констатовано је да „У погледу сложености са којима су суочене, стране траже постављање Високог представника који ће бити именован у складу с релевантним резолуцијама Савјета безбједности Уједињених нација, како би помогао странама у њиховим напорима да мобилишу те, по потреби, координишу активностима организација и агенција које су укључене у цивилне аспекте мировног рјешења, извршавајући доле наведене задатке, на начин на који му је то повјерено резолуцијама Савјета безбједности УН-а“. Наредни члан 2. Анекса 10. прецизира „задатке“ који ће, у циљу помоћи странама, обављати високи представник постављен на њихов захтјев. Овај члан под називом „мандат и методе координације и сарадње“ дефинише стриктно ограничен мандат, на основу ког високи представник има обавезу да учествује у тим активностима и да „прати”, „одржава тијесан контакт са странама”, „помаже”, „учествује на састанцима”, „даје смјернице“ и „извјештава”. Коначно, једина надлежност која је експлицитно додијељена високом предствнику Анексом 10.јесте надлежност за тумачење „овог Споразума о спровођењу цивилног дијела мировног рјешења“ како гласи званичан назив Анекса 10.

Упркосјасно дефинисаном мандату високог представника, недуго након потписивања Дејтонског споразума, високи представник почео је са присвајањем диктаторских овлашћења којима је кршио не само Анекс 10. којим је успостављена ова улога помагача и координатора, већ је кршио и Анекс 4. – Устав БиХ. Прво је сам себи додијелио читав низ правно апсурдних овлашћења да влада и кажњава путем одлука, пренебрегавајући читав један демократски систем успостављен Дејтонским уставом. Затим, искористио је та диктаторска овлашћења за доношење диктаторских одлука – понекад формалних, а понекад неформалних – за централизовање власти на нивоу БиХ. Помоћу тзв. „бонских овлашћења“, високи представник наметнуо је мноштво закона на нивоу БиХ, Федерације и Републике Српске, а чак 105 амандмана на уставе Републике Српске и Федерације. Високи представник увео је и вансудско кажњавање на стотине грађана БиХ, укинуо одлуку Уставног суда БиХ и забранио поступке којима се на било који начин оспорава било која његова одлука. Разумно је претпоставити да стране-потписнице никада не би прихватиле Анекс 10. да су знале да ће високи представник присвојити и употребљавати овлашћење да влада БиХ и кажњава појединце обичним одлукама.

Након вишедеценијских злоупотреба положаја од стране високих представника, потребно је констатовати да је свако присвајање надлежности изван оних које су побројане у Анексу 10, а које обухвата и било какву употребу тзв. „бонских овлашћења“, ultra vires (прекорачење овлашћења). Због немјерљиве штете коју су високи представници присвајањем диктаторских овлашћења нанијели народима у БиХ и уставној структури предвиђеној Дејтонским споразумом, оправдано се поставља питање о(п)станка овог „помагача“ страна-потписница, јер даље одржавање таквог механизма помоћи неминовно води потпуном разилажењу и још већем јазу и неповјерењу коме су управо високи представници највише допринијели у последњих четврт вијека.

ЗАКЉУЧЦИ НАРОДНЕ СКУПШТИНЕ ОД 12. НОВЕМБРА 2019. ГОДИНЕ

Народна скупштина Републике Српске је више пута разматрала остваривање Дејтонског споразума. Тако је 12. новембра 2019. године након разматрања Информације о неуставној трансформацији дејтонске структуре БиХ и утицају на положај и права Републике Српске, донијела закључке којима се између осталог говори и о високом представнику:

Народна скупштина Републике Српске ће, сходно поштовању суверенитета и владавине права, покренути иницијативу за укидање Канцеларије високог представника. Постојање и дјеловање високог представника, као неизабраног страног званичника без икакве одговорности, који је присвојио неограничена извршна, законодавна и судска овлашћења која не подлијежу никаквој ревизији, представља кршење Анекса X Дејтонског споразума којим су јасно прописане надлежности високог представника. Анекс X Дејтонског споразума којим је, сагласношћу ентитета који чине БиХ, установљена функција високог представника и дефинисан његов законски ауторитет, не садржи одредбе које му дају овлашћење да издаје било какве обавезујуће одлуке. Неприхватљив је и непродуктиван даљи останак и понашање високог представника у БиХ, чије изјаве чешће доприносе неспоразумима него споразумима у БиХ.

Народна скупштина Републике Српске одбацује „бонска овлашћења“ високог представника као потпуно неуставна, незаконита и нелегитимна, будући да њихова примјена представља флагрантну повреду уставно-правног устројства БиХ и кршење основних људских права, као и међународних инструмената за њихову заштиту.

НАСТАНАК ВИСОКОГ ПРЕДСТАВНИКА

О настајању рјешења за цивилну имплементацију, први високи представник Карл Билт у својој књизи «Мисија мира», пише: «Полазна позиција Вашингтона је била да нема говора да постоји неко ко ће надгледати спровођење мировног уговора. Првобитно је то требао бити „помоћни координатор“ који би према позицији Вашингтона имао „задатак да служи као тачка за контакт са интернационалним организацијама и добровољним организацијама које су ангажоване да спроведу мировни уговор“, али су одмах додали да „помоћни координатор неће имати неки ауторитет над интернационалним организацијама, добровољним организацијама или функционерима у земљи домаћину, сем у случају да му се изричито да таква пуномоћ.“

Као што знамо, такву пуномоћ, по Дејтонском споразуму,високи представник није добио, јер накнадна такозвана „бонска овлашћења“- то нису. Карл Билт је, након потписивања мировног споразума, крајем децембра 1995. годинеЊујорк тајмсу, изјавио: „Изгледа да ви прецјењујете моћ високог представника. У његовој моћи није да извршава и успоставља, него да посматра и усклађује.“

ЕВРОПСКЕ ИНСТИТУЦИЈЕ КРИТИКУЈУ ОХР

Парламентарна скупштина Савјета Европе, чији је Босна и Херцеговина пуноправни члан, још 23. јуна 2004. године, усвојила Резолуцију 1384 о „Јачању демократских институција у Босни и Херцеговини“. Ту се између осталог каже:

„Обим ОХР-а је такав да, у сваком смислу, представља врховну институцију са овлаштењима у Босни и Херцеговини. У вези с тим, Скупштина сматра да је непомирљиво са демократским принципима да ОХР буде у стању да доноси извршне одлуке, а да за њих не сноси одговорност, нити обавезу да оправда њихову валидност, а да при томе нема правног лијека. Свакако се не ради о нормалној ситуацији да неизабрани странац врши таква овлаштења у држави чланици Савјета Европе и оправдање за таква овлаштења за будућност заслужују не само политичка, већ и правна разматрања.“

Поступајући по захтјеву из Резолуције Савјета Европе, Венецијанска комисија је у свом извјештају из марта 2005. године, констатовала„да ако је постојала у ранијем периоду, након закључења Мировног споразума, потреба да високи представник врши широка овлашћења, али је сада такав аранжман фундаментално некомпатибилан са демократским карактером државе и суверенитетом БиХ. Што дуже постоји, то постаје проблематичнији . Начелно, не могу бити прихватљиве одлуке, које се директно тичу индивидуалних права, донијете од стране политичког тијела које нису потчињене принципу поштеног саслушања или бар минимуму права на учешће у поступку и надзора независног суда.Пракса бонских овлаштења не одговара демократским принципима и стога Венецијанска комисија позива на прогресивно и постепено искључивање ових овлаштења уз сугестију да би се усмјеравање од стране међународне заједнице могло вршити суптилнијим средствима, нпр. пошто је високи представник истовремено и специјални представник Европске уније, ако би он задржао само улогу специјалног представника, упоредиву с праксом рецимо у Македонији, то би омогућило да би улога високог представника трансформише од онога који доноси, намеће у онога који, у улогу медијатора.“

АНАЛИЗЕ ПРАВНИХ СТРУЧЊАКА

У тексту Метју Периша, шеф правног одјела ОХР-а у Брчком, који носи назив: „Крах дејтонског протектората“, детаљно се описује процес повећавања надлежности и указује на план активности ОХР-а за централизацију БиХ. Периш каже да је циљ Бошњака био повећање надлежности централних власти, „јер су себе видјели као доминантну снагу у унитарној држави“. У томе су им обилато помагале ОХР-ове структуре, а посебно је то било доминантно за вријеме док је високи представник био Педи Ешдаун. За институцију високог представника, Периш наводи: „Дејтонске мировне споразуме припремили су амерички адвокати. Њихова намјера никада није била да створе међународног диктатора који би руководио политичким животом земље.“ Зато је Анекс 10. и предвиђао да „стране“ – њих 5, затраже именовање високог представника као координатора за „олакшавање напора страна и координације организација и агенција укључених у цивилне аспекте“. Оцјењујући давање «бонских овлашћења» од стране ПИК-а, Периш каже да се ради о „квази-правном инструменту, а то се противи духу и слову Анекса 10. и да је то правно скоро неодбрањиво“.

Смјене којима су прибјегавали високи представници, Периш назива „политичким скалпирањем које је постало уобичајено“, а такве одлуке високог представника „индустријом у успону“. Као посебан специјалитет дјеловања ОХР-а, Периш наводи случај када је Волфганг Петрич, последњих дана свог мандата, 22. и 23. маја 2002. донио 44 одлуке којима је уклонио 12 људи, наметнуо 24 закона и измијенио уставе оба ентитета. Периш пише да је „ово постало дио традиције познате под именом –„аеродромске одлуке“, јер се сматрало да су потписиване на аеродрому у тренутку одласка високог представника. Када је ријеч о смјенама, недостатак образложења није представљао никакво изненађење: ОХР није имао истражиоце који би могли да испитају наводне прекршаје неког званичника. Понекад је «прави» разлог за смјену о којем се дискутовало у кулоарима ОХР-а, била наводно оптужујућа војна обавјештајна информација али она никада није јасно предочена жртви. Међутим, квалитет међународних обавјештајних информација у послијератној БиХ био је слаб. Војници мировних снага, без одговарајуће обавјештајне обуке, добијали су наређења да прикупљају обавјештајне податке по кафићима и баровима; њихови извјештаји су стављани у досијеа без озбиљне селекције и касније цитирани као божје слово.“

За Ешдауна, Периш тврди да је био „законодавна машина оличена у једном човјеку који је непрекидно употребљавао своја овлашћења да доноси законе којима је стварао нове институције и директно пријетио уклањањем званичника како би натјерао ентитете да се сложе са његовим планом за пренос надлежности на централну владу. Његов приступ је био једноставан: ставити монопол над силом и контролом пореза у руке централне владе и ентитети ће увенути. Зато се усредсредио на реформу правосуђа, војске, пореског система и полиције. Нове државне институције које је створио Ешдаун нису биле својеродне, те зато нису могле да преживе без интензивног међународног надзора. Виши судски и порески званичници у великој мјери су се ослањали на међународне службенике које је именовао високи представник.“

Завршавајући свој текст, Периш наводи: „У остваривању циљева за БиХ, међународна заједница се не треба ослањати на дрвеног адвоката у лику међународног колонијалног управитеља. Вријеме је да ОХР коначно затвори врата“.

Многи међународни посматрачи осудили су корозивно дејство високог представника и присвојених диктаторских овлашћења на политику у БиХ. Међународна кризна група, на примјер, констатовала је да „даље постојање ОХР-а неће усмјерити грађане у правцу реформи, него може унијети раздор у мјери која је довољна да реформу учини недостижном”.

У специјалном извјештају под називом „Субверзија Дејтонског система“ који је Република Српска доставила уз свој 20. Извјештај Савјету безбједности Уједињених нација, у октобру 2018. године, пише: „У овом извјештају не бавимо се безочним ефектом бонских овлашћења на политику у БиХ, успоравањем развоја БиХ као функционалне државе или штетом коју су нанијела децентрализованом уставном систему БиХ. Акценат је на простој чињеници да бонска овлашћења немају никакво легитимно упориште у закону, тако да примјена тих овлашћења не може имати никакво обавезујуће дејство.“

Метју Периш, пише: „ПИК-ово „тумачење” овлашћења високог представника на Бонској конференцији и његова каснија примјена нових овлашћења почиње да изгледа правно бесмислено, да личи на бесловесност и конфузију коју не бисте очекивали ни од студента прве године права”. Даље каже: „Тешко је отети се закључку да је степен правне фикције коришћене у креирању бонских овлашћења напросто невјероватан . . . У међународном праву нема оправдања за начин на који је Босна и Херцеговина, готово преко ноћи, претворена у колонију којом заједнички управљају међународне силе”.

Слично пише и др Мирослав Барош са Универзитета Шефилд Халам: „У правном смислу, присвајање овлашћења високог представника је ultra vires; не постоји ни правни основ ни образложење ни за једно овлашћење изван овлашћења предвиђених [Дејтонским споразумом], а то су: праћење и помоћ у спровођењу цивилних аспеката уговора”.

У детаљној правној анализи бонских овлашћења у Гетингенском журналу међународног права (Goettingen Journal of International Law), Тим Бенинг (Tim Banning) закључује: „[Бонска овлашћења] не могу се квалификовати као законом дато овлашћење. Њихово постојање је моћна, али обмањујућа правна фикција“.

Чак је и Педи Ешдаун током свог мандата признао да ауторитет његових одлука проистиче само из њиховог прихватања од стране грађана БиХ рекавши: „Ако нека одлука коју донесем буде одбијена, мој ауторитет нестаће као јутарња роса”.

Дејвид Чендлер (David Chandler), стручњак за Дејтонски споразум са Универзитета у Вестминстеру, каже: „ПИК је био само правна измишљотина са циљем да се међународна управа над дејтонским процесом учини кохерентном, али без рестриктивних стега међународног права. Паулина Невил Џоунс, бивши политички директор Министарства иностраних послова Велике Британије и вођа британске делегације на дејтонској мировној конференцији, била је пресудна за успостављање ПИК-а. Како је касније навела, „сви су знали да се ради о подвали”.

Периш примјећује: „ПИК нема никакво легално овлашћење да ишта тумачи, нити да уопште чини било шта што има правне посљедице. То је тек скуп људи које интересује шта високи представник (и супервизор) раде, а његов оснивачки акт је управо сâм састанак“.

Бенинг је сагласан са овом констатацијом и објашњава да је „поглед на Лондонске закључке из 1995. године, оснивачки документ ПИК-а, открива да ПИК-у нису дата никаква изричита овлашћења”.

Дакле, ПИК високом представнику није могао дати додатна овлашћења – а камоли далекосежну диктаторску моћ – зато што један орган не може да делегира овлашћење које сâм нема, а ПИК никада није имао никакво легално овлашћење.

Надаље, бонска овлашћења не само да су неодржива по основу међународног права, него коришћење таквих неограничених овлашћења представља флагрантно и тешко кршење важећег међународног права које обавезује све стране Дејтонског мировног споразума, те поступци високог представника не могу имати никакво обавезујуће дејство по било коју страну.

ВИСОКИ ПРЕДСТАВНИЦИ О ОХР-у

ПЕДИ ЕШДАУН, Високи представник у периоду 2002. – 2006. године. У својој аутобиографској књизи „Сретан живот“, пише (према Дневном авазу од 16. маја 2009.):

„За обављање мог мандата на располагање ми је стављен Уред високог представника (ОХР) са око 800 запослених и буџет од 36 милиона евра (мјесечно). А да би ово моје уплитање у сваку пору живота било потпуније, дате су ми огромне овласти (бонске овласти), на основу којих сам могао наметати законе, смјењивати функционере и политичаре који блокирају или спречавају имплементацију Дејтонског споразума. Управо је то био наш задатак 2002. године: градити институције ефикасне државе. А то је подразумијевало почетак постепене разградње структуре Дејтона, којег би и даље требало поштивати с аспекта сигурности, како би се изградила држава за коју су се многи борили и дали своје животе“.

Срби и Хрвати се нису борили за такву Ешдаунову и муслиманску државу.

Ешдаун даље наводи:

„Срби ме углавном нису вољели, јер су знали да покушавам изградити државу што је подразумијевало редуковање овлаштења државе у држави коју су они стварали у Републици Српској. Босански муслимани су ми били наклоњени из истог разлога, али су ми замјерали, јер нисам дозволио да се међународном аеродрому у Сарајеву, на који једнако право полажу припадници свих етничких група у земљи, да име по њиховом ратном лидеру и мом пријатељу Алији Изетбеговићу. Хрвати ме нису вољели, јер су знали да ћу спријечити њихове покушаје формирања мини државе на југу, као и због чињенице што сам смијенио њиховог изабраног предсједника када је оптужен за корупцију.“

МИРОСЛАВ ЛАЈЧАК, Високи представник и специјални представник Европске уније, , одлазећи из БиХ у фебруару 2009. године, рекаоје:

„Сведокземљаимависокогпредставникакојиимаовлашћењакојаникакоиничимнисулимитирана, тозначидајеонанекаврстапротектората. Ако не би било одлуке о затварању ОХР-а, онда би се ишло на јачање и улоге ауторитета Високог представника и то би апсолутно значило да европске теме прелазе у други план, јер ОХР и европска перспектива не иду једно с другим. Европска филозофија је филозофија партнерства, а јачање ОХР-а је наставак протектората. Ја сам у БиХ дошао због европских интеграција, тако да ако требамо ићи даље с ОХР-ом, ја себе ту не видим. Онда треба доћи неко од политичара из Европске уније ко је присташа протектората. Ја то нисам и ту нема дилеме.“

КАРЛБИЛТ, први и једини легални високи представник, сада копредседавајући Европског савјета за спољне односе, у свом извјештају од 28. јнуара 2021. под називом:„Босна од рата до Дејтона и до свог полаганог мира“, пише:

„Ако су напори међународне војне имплементације добили врло снажну позицију у Дејтону, случај је био супротан са њиховим цивилним колегама. Анекси 1 и 2 војних аспеката мировног споразума састоје се од 14 страница, док Анекс 10 о цивилној примјени има мало више од једне странице. Цивилна структура у Канцеларији високог представника (ОХР) није добила никаква овлашћења. Дјелимично је то било због вјеровања да је оно што је било потребно само помоћ у успостављању локалног консензуса о разним питањима. Али то је такође била посљедица страха САД-а да би било која овлашћења цивилног високог представника имала утицај на ауторитет НАТО снага. У својим мемоарима Холбрук ово гледиште и резултате које је оно имало карактерише као „апсурдне“, кривећи за то НАТО и амерички војни притисак.

Стога се прва и најтежа фаза имплементације мира у Босни одвијала међународним цивилним напорима који су имали мало ресурса и још мање овлашћења. Док је ИФОР, са својим огромним ресурсима, морао да раздваја зараћене војске, високи представник и његова мала канцеларија имали су сложенији задатак да повезују земљу и успостављају нове институције. Сходно томе, ову прву фазу окарактерисали су бескрајни преговори о започињању окупљања страна у новим структурама управљања, укључујући организацију избора. За превише људи у Босни мир је био наставак рата другим средствима и то је тај процес у непосредним годинама након сукоба више продужило од већине других ове врсте, не само међу међународном заједницом. И поред тога, било је могуће успоставити нове структуре за управљање земљом и полако започети њихов рад у року од годину дана. Али процес је био спор и укључивао је тешке, континуиране напоре у међународном посредовању.

Након рата, Међународна конференција за бившу Југославију је укинута. А на њено мјесто за БиХ дошао је гломазни такозвани Савјет за имплементацију мира (ПИК), који се састоји од најмање 55 држава, а његов више лимитиран Управни одбор постао је донекле проширена верзија старе Контакт групе. Када се састао у Бону крајем 1997. године, ПИК је изјавио, у радикалном одступању од претходног приступа, да високи представник има моћ доношења обавезујућих одлука о било ком питању којем се одлучи бавити. Ово је покренуло другу фазу цивилне имплементације мира. Са такозваним бонским овлашћењима, процес примјене је брзо прелазио са процеса заснованог на локалној сагласности на онај заснован на спољном наметању. Правна основа за ово била је крајње упитна, али је несумњиво омогућила убрзање бројних важних напора у имплементацији током година полупротектората које су услиједиле. Ешдаун, који је више пута користио овлашћења, касније је написао да су „по било ком стандарду та овлашћења, која не подлијежу жалби или преиспитивању, изванредна“. Могла су функционисати само док су била широко прихваћена у самој Босни, будући да је ОХР-у недостајао било какав прави инструмент за извршење.

Више од 1.000 различитих одлука, тачније 1.049, донио је високи представник о свему, од доношења закона до уклањања изабраних званичника који су у својим ставовима или понашању виђени као „антидејтонски“ током ове друге фазе. Посљедње одлуке ове врсте донијете су 2011. године (иако су се односиле на поништавање претходних).

Промјена се убрзала, али је у њој постојао изразит недостатак. Опсежна употреба бонских овлашћења током тог периода несумњиво је ојачала тенденцију политичара у земљи да избјегавају властите одговорности и да своју пажњу усредоточе више на утицај на политике ОХР-а него на сједење и ковање болних компромиса. Понекад се говорило да БиХ ризикује да постане протекторат међународне заједнице, а не независна и суверена држава.

На крају, стране су почеле да схватају да ово није одржив приступ. А употреба бонских овлашћења заустављена је у исто вријеме кад су почеле расправе о затварању, или барем смањењу, величине и значаја ОХР-а. Затим, цивилна примјена је прешла из своје фазе полупротектората у трећу која је наглашавала локално власништво над процесом. Политичке снаге БиХ требале су да имају крајњу одговорност за земљу.

Као дио тога, 2006. године постигнут је иницијални споразум међу међународним актерима да се затвори ОХР. Али, 2007. године одлука је преиначена, а враћена је 2008. године под условом да се бројни услови, означени као „5 + 2“, испуне. Ови услови су се првенствено односили на нека питања власништва над имовином која су била предмет бескрајних и врло детаљних контроверзи, а која су се све више односила далеко мање на суштину спорова него на напоре неких актера да задрже ОХР. Али услови су такође укључивали нејасну клаузулу да у земљи мора постојати „позитивна оцјена политичке ситуације“. До сада то није био случај. У складу с тим, четврт вијека након Дејтона, ОХР је још увијек ту, иако знатно смањен. Бонска овлашћења су и даље тамо као коначно политичко оружје међународне заједнице, барем у теорији, и, као и обично, предмет бескрајних спекулација о њиховој будућности.“

ВОЛФГАНГ ПЕТРИЧ, високи представник у периоду 1999. до 2002. године, предсједник Маршаловог фонда Европа, дао је интервју за Радио Слободна Европа, 13. фебруара 2021. у коме се, између осталог, наводи да: „Стари инструменти у БиХ нису више делотворни“.

Радио Слободна Европа (РСЕ): Међутим, свеукупно ситуација у Босни и на Косову је мање више замрзнута више од 20 година након завршетка ратова. Остварен је мали напредак, док јачају етничке поделе. У Босни је било помака непосредно након рата у време и када сте ви били високи представник. Међутим, након неуспеха да се усвоји “Априлски пакет” 2006., стање се погоршава у последњих 15-ак година.

Помињале су се разне идеје о потреби промене Дејтонског споразума, организовања нове Дејтонске конференције 2, на којој би се изнова решавало питање БиХ и Косова. Да ли ЕУ и САД располажу са новим инструментима како би истовремено извршили додатни притисак и пружили нове подстицаје сукобљеним актерима? Јасно је да је геостратешка ситуација сада другачија него 1990-их имајући у виду много офанзивнији наступ Русије и Кине на глобалној сцени.

Петрич: Нема начина да се вратимо на пређашње стање јер је, као што сте рекли, ситуација сада потпуно другачија. То значи да стари инструменти, попут Уреда високог представника, више нису делотворни. Није реч о грешци самог Валентина Инцка зато што нема напретка у БиХ. Напротив, ради се о назадовању. Резултати садашњег Уреда високог представника су слабији него било којег претходног.

Стога су потребни нови инструменти са новим приступом, а то не може бити Уред високог представника јер је то постратна институција. Реч је о механизму успостављеном у време када су односи са Турском и Русијом били веома добри. То знам из личног искуства када ми је Турска помогла о питањима везаним за Бошњаке, а Русија у случају Срба.

Међутим, то време је заувек прошло. Дакле, као што сам рекао, потребни су нови инструменти и приступ, а њихово средиште мора бити мисија Европске уније у Сарајеву и Брисел са снажном политичком и финансијском подршком европског блока. Нажалост, катастрофална посета Жозефа Бореља Москви, такође има негативан утицај на ситуацију у БиХ и генерално на Западном Балкану.

Дакле, постојећи механизми више не могу да дају резултат без обзира на најбоље Шмитове намере. Он зна доста о овој регији јер се дуго њоме бавио, али се ситуација суштински променила па стари инструменти више не функционишу.

ОХР сада део проблема а не решења

РСЕ:То значи да се залажете за затварање Уреда високог представника?

Петрич: „Да. Предложили смо 2002. да се ова институција затвори 2006. године је једногласно прихваћен што је најбољи начин да се трансферишу овлашћења и одговорност на ЕУ, наравно уз подршку САД. Можда да се успостави нови институционални оквир који би заменио Уред високог представника, у чијој би основи биле ЕУ и САД, а могао би да се придружи свако ко жели, али са искреним намерама. На тај начин би остала отворена врата за Русију, али знам да се она не би прикључила.“

НАДЛЕЖНОСТ И ИМЕНОВАЊЕ ВИСОКОГ ПРЕДСТАВНИКА

Постављање високог представника затражиле су странепотписнице Анекса 10.(њих пет) и за такво именовање неопходна је сагласност свих пет страна. У случају именовања првог високог представника, Карла Билта, обављене су консултације са властима у БиХ, након чега је именовање потврдио Савјет безбједности Уједињених нација (СБУН). Већ приликом именовања наредног високог представника, Карлоса Вестендорпа, „именовање“ је извршио Управни одбор Савјета за имплементацију мира закључцима из Синтре, које је потом потврдио СБУН. И након тога, низале су се бројне неправилности, па је Управни одбор Савјета за имплементацију мира извршио именовање кандидата номинованог од стране ЕУ, која није страна Анекса 10. и нема никакву надлежност у овом поступку. Ова пракса је преузета и у случају именовања Петрича и Ешдауна, да би код именовања Шварц-Шилингачак изостала потврда СБУН. Именовање наредног високог представника Мирослава Лајчака, „поздрављено“ је од стране Управног одбора Савјета за имплементацију мира, а потом је на исто дата сагласност СБУН. Не зна се, дакле ни ко га је заправо именовао. У сваком случају, не постоји документ који даје надлежност било коме осим странамапотписницама да траже, односно номинују кандидате, а нарочито не Управном одбору Савјета за имплементацију мира, који није никаква категорија из Дејтонског споразума.

ПРИСВАЈАЊЕ ДИКТАТОРСКИХ ОВЛАШЋЕЊА ОД СТРАНЕ ВИСОКОГ ПРЕДСТАВНИКА

Према слову Анекса 10. Дејтонског споразума, високи представник требало је да буде помагач у достизању циљева који треба да доведу до спровођења цивилних аспеката мировног рјешења. Његови задаци сведени су на „координисање“, „давање смјерница“ и сл. Једина надлежност која му је додијељена јесте – тумачење Анекса 10. Штавише, и ауторитет високог представника у погледу тумачења Анекса 10. као међународног уговора ограничен је његовим мандатoм из Анекса 10, међународним правом уопште и другим изворима важећег права. Ауторитет му је ограничен, на примјер, обавезом по основу Бечке конвенције о уговорном праву – као и међународног обичајног права – да Анекс 10. тумачи „у доброј намјери и у складу са уобичајеним значењем које се придаје терминима из уговора у њиховом контексту и у свјетлу његовог предмета и сврхе“ (члан 31. Конвенције). Високи представник прекршио је своју обавезу тумачења у доброј вјери присвајањем и коришћењем овлашћења да влада путем одлука, вансудских казни и другим аутократским средствима. Очигледно је да одредбе Анекса 10. високом представнику не дају никакву законодавну, извршну или судску власт. Анекс 10. не може се разумно тумачити као да високом представнику даје моћ да одлукама доноси законе или на друге начине поступа као врховни извршни, тужилачки или судски званичник.

Поред тога што немају правни основ, присвојена диктаторска овлашћења високог представника очигледно су неподударна са људским правима грађана БиХ, као што су право на правично суђење по основу члана 6. Европске конвенције о људским правима и право на слободне изборе по основу члана 3. Протокола бр. 1 Европске конвенције. Штавише, тумачење Анекса 10. од стране високог представника неподударно је са другим изворима права, укључујући Устав БиХ и Међународни пакт о грађанским и политичким правима, чија је БиХ потписница.

НЕЗАКОНИТОСТ „БОНСКИХ ОВЛАШЋЕЊА“

Како је већ наведено, ПИК није имао надлежност да високом представнику даје било каква овлашћења, и – није их ни дао. На бонској конференцији одржаној у децембру 1997. године, ПИК је разматрао питања каква су: људска права, правна реформа, ратни злочини, избјеглице и расељена лица, медији, избори, економска реформа, сигурност и контрола наоружања и сл. У поглављу XI које би требало да сумира активности и испуњење задатака високог представника, овај ad hocфорум„поздравља намјеру Високог представника, да искористи своја крајња овлашћења у регији у вези са интерпретацијом Анекса 10. Споразума о цивилној имплементацији мировног споразума, у циљу олакшања разрјешења тешкоћа путем доношења обавезујућих одлука, кад он сматра за неопходно“ и то „о следећим питањима: а) вријеме, мјесто и предсједавања састанцима заједничких институција; б) привремене мјере које ступају на снагу кад стране нису у могућности да се договоре и које остају важеће док Предсједништво или Савјет министара не усвоји одлуку о том питању у складу са Мировним споразумом; ц) друге мјере при осигурању имплементирања Мировног споразума у цијелој Босни и Херцеговини и њеним ентитетима, као и неометаног рада заједничких институција. Такве мјере могу укључивати активности против особа које обављају јавну службу или функционера који изостају са састанака из неоправданих разлога или за које Високи представник сматра да нарушавају правне обавезе успостављене Мировним споразумом или рокове за њихово имплементирање“.

У широком тумачењу овако уско постављених „надлежности“, чак и у набрајању питања које је високи представник сам себи написао као овлашћења, поред помињања Предсједништва БиХ и Савјета министара, заборавио је навести Парламентарну скупштину као доносиоца закона. Зато ПИК није ни могао „поздравити намјеру“ наметања закона. А високи представници су управо то обилато чинили – наметањем закона без уставног основа, мијењали су дејтонску структуру БиХ на штету ентитета, заправо Републике Српске. Зато су сви закони које је наметао високи представник неосновани, чак и по бонској конференцији ПИК-а.

На званичнојинтернет страници високог представника стоји нешто друго: „Један од најважнијих догађаја у процесу проведбе мира био је састанак ПИК-а у Бону у децембру 1997. године. Разрађујући (НАПОМЕНА: без икаквог правног овлашћења) Анекс 10. Дејтонског мировног споразума, ПИК је затражио од високог представника да смијени са дужности јавне званичнике који крше законски преузете обавезе и Дејтонски мировни споразум, те да, када то сматра неопходним, наметне кључне законе уколико их не усвоје законодавна тијела Босне и Херцеговине.“

Како је наведено у бонским закључцима, подршка је пружена активностима „против особа које обављају јавну службу или функционера који изостају са састанака из неоправданих разлога“, што је еквивалентно отприлике укору разредног старјешине, а не подразумијева ускраћивање низа људских права, укучујући право на рад, кретање, слободу мишљења и говора, укратко – угрожавање саме егзистенције смијењених званичника и читавих њихових породица. Овако изврнута формулација је само још једна у низу подвала и лажи којима се служи ОХР.

ПОВРЕДЕ МЕЂУНАРОДНОГ И ДОМАЋЕГ ПРАВА ДЈЕЛОВАЊЕМ ВИСОКИХ ПРЕДСТАВНИКА

Високи представници кршили су Анекс 10. Дејтонског споразума чиме обесмишљавала њихова легална улога и функције, претварајући дјеловање у диктатуру. Такво дјеловање високог представникасе проширило и на Устав БиХ, доводећи до несхватљивих и нелегалних промјена уставне структуре БиХ што је резултирало значајним одступањем од устројства предвиђеног Уставом БиХ, уједно и Анексом 4.међународног – Дејтонског споразума.

Високи представник користио је тзв. „бонска овлашћења“, понекад директно, понекад индиректно, да би систематски централизовао власт у Сарајеву супротно Уставу БиХ. Како Кризна група у свом извјештају из 2014. године наводи: „Високи представник Педи Ешдаун наметнуо је законе којима су уведена широка нова овлашћења државе, понекад на рачун ентитета.“

Високи представник често је централизовао функције простом одлуком, нпр. као када је формирао Суд и Тужилаштво БиХ или наметањем амандмана на уставе оба ентитета да би рашчистио пут за централизовано именовање судија и тужилаца. Високи представници креирали су и многе друге агенције на нивоу БиХ путем одлука, нпр. Регулаторну агенцију за комуникације, Јавни сервис БиХ и Високи судски и тужилачки савјет и пренијели кључне надлежности са ентитета на ниво БиХ.

Када високи представник није доносио одлуке којима је уводио промјене у прилог централизације, издејствовао би их пријетњама и присилом усмјереним против изабраних званичника, нпр. као када је директно доставио Парламентарној скупштини БиХ закон којим је основана Обавјештајно-информативна агенција и наредио усвајање. Високи представник формирао је и Управу за индиректно опорезивање (УИО) користећи сличне методе. Према Уставу БиХ, надлежност за индиректно опорезивање лежи на ентитетима, не на нивоу БиХ. Међутим, УИО је формирана како би нивоу БиХ могао да остварује овлашћења над индиректним опорезивањем да би се приходи могли додијелити прво нивоу БиХ, а затим ентитетима, и то у износу који преостане. На овај начин, УИО све од тада користе Бошњаци за неправичну прерасподјелу средстава од грађана и институција Републике Српске (и Хрвата у Федерацији) ка платама непотребних службеника на нивоу БиХ, које чине углавном Бошњаци, и касама институција на нивоу БиХ којима руководе. Циљ ових и сличних активности високог представника био је да Републику Српску сведе на празну љуштуру и безличну регију, што је и потврђено изјавом бившег високог представника Педија Ешдауна који је рекао – узмите ентитетима војску, полицију и финансије, и ентитети ће увенути.

У свом испуњавању програма бошњачких странака чији је циљ централизација надлежности на нивоу БиХ, високи представник спријечио је сваку ревизију и одговорност за његове поступке тако што је обезбиједио доминацију у Уставном и другим судовима у БиХ.Примјер формирања Суда БиХ је поучан. Иако УставБиХ питања правосуђа додјељује ентитетима, осим Уставног суда БиХ, високи представник је, пренебрегавајући ову чињеницу, одлуком из 2000. године донио закон о формирању Суда БиХ. Упркос очигледној неуставности, Уставни суд је подржао закон одлуком донесеном гласовима 5:4, зато што су три стране судије Уставног суда гласале као блок заједно са двојицом бошњачких судија, и заштитиле креацију високог представника. Један од тих страних судија, аустријски професор Јозеф Марко, касније је писао да је постојао „прећутан договор између Уставног суда БиХ и високог представника да Суд . . . увијек потврђује меритум његових закона. . .“.

Високи представник чак је издао одлуку којом једнострано повлачи са функције двојицу судија из Републике Српске именованих у Уставни суд БиХ, проглашавајући „ништавном и без икаквог правног дејства“ одлуку Народне скупштине Републике Српске о њиховом именовању, која је донесена у потпуности у складу са процедуром прописаном Уставом БиХ. Међутим, најеклатантнији примјер продорног уплитања високог представника у Уставни суд је његова наредба из 2006. године – која је и даље на снази – којом је забрањен сваки поступак пред Уставним или било којим другим судом који „на било који начин оспорава једну или више одлука високог представника“.

Високи представник тешко је нарушио независност судова у БиХ. При том, срушио је владавину права у БиХ и умањио легитимитет њених судова. У свом извјештају из 2005. године, Институт за извјештавање о рату и миру, лондонска невладина организација, написала је: „међународни службеници, правници и стручњаци за право . . . жалили су се [Извјештај о балканској кризи] о степену умијешаности ОХР-а у свакодневно функционисање судова и апеловали да високи представник попусти свој челични стисак нас институцијама правосуђа у БиХ“.

Још један примјер уплитања високог представника у одлуке нижих судова је када је Мисија УН у Босни и Херцеговини прогласила 793 службеника полиције непогоднима за обављање полицијских послова и изрекла им доживотну забрану – без икаквог саслушања – рад у полицијској служби. Неки десертификовани службеници оспорили су забрану пред судом, неки судови прво су прогласили је незаконитом, између осталог и зато што према законима БиХ међународна десертификација није могла бити основ за раскид радног односа. Међутим, ОХР није дозволио да судови одлучују у овим предметима. Високи представник Педи Ешдаун је судовима послао инструкцију да морају да прихвате десертификацију упркос очигледној незаконитости.Како Хелсиншки комитет за БиХ објашњава: „Било би тешко замислити да било који судија у Босни и Херцеговини, чије именовање зависи од тијела какав је Високи судски и тужилачки савјет који је формирала међународна заједница, донесе одлуку која би била другачија од оне која се препоручује у писму високог представника“.

Један од начина на које је високи представник преузео контролу над правосуђем и подрио његову независност била је смјена неколико стотина судија по кратком поступку. Године 2002, високи представник наредио је да све судије и тужиоци ентитета – укључујући судије којима је након опште ревизије из 2000. године дат доживотан мандат – морале су да одступе и поново се пријаве на свој положај. У ствари, високи представник је по кратком поступку смијенио неколико стотина судија – укључујући и судије са доживотним именовањем – а да се није удостојио ни да им омогући саслушање. Високи представник игнорисао је снажно противљење Савјета Европе овој потпуној чистки у правосуђу. Очигледан и, јасно је, жељени резултат опште смјене судија и тужилаца био је натјерати их да се повинују жељама високог представника, од чијег испуњења би им зависио наставак каријере. Те 2002. године, да би учврстио контролу над правосуђем у цијелој БиХ, високи представник увео је систем именовања и дисциплинског гоњења судија и тужилаца који му је да доминантан утицај над овим процесом, чиме је додатно ослабљена судска независност. Високи представник незаконито је преузео контролу на процесом судијских именовања и за новоформирани Суд БиХ и за ентитетске судове путем низа одлука којима је формиран систем Високог судског и тужилачког савјета (ВСТС). Систем, како га је високи представник у почетку замислио, чинили су високи судски и тужилачки савјети за сваки ентитет понаособ и један за ниво БиХ. Високи представник и именовао је све првобитне чланове сва три ВСТС и вршио је сва именовања чланова ВСТС до истека „прелазног периода“, тј. до 31. маја 2004. године. Током овог „прелазног периода“, ВСТС су били изузетно значајни јер су бирали све судије у ентитетима у процесу у ком су све судије прво биле удаљене са дужности и приморане да се поново кандидују на своја мјеста. Од „прелазног периода“ до данас, високи представник не престаје да манипулише именовањима судија и тужилаца.

Поред тога што немају правни основ, диктаторска овлашћења очигледно су неспојива са људским правима грађана БиХ. Према члану 2. Анекса 4. Дејтонског споразума, Устав БиХ, Европска конвенција о људским правима и њени протоколи „директно се примјењују у Босни и Херцеговини” и „имају приоритет над свим другим законима”. У члану 6. Европске конвенције каже се сљедеће: „Свако, током одлучивања о његовим грађанским правима и обавезама, или о кривичној оптужби против њега, има право на правичну и јавну расправу у разумном року пред независним и непристрасним судом, образованим на основу закона”. Вансудско кажњавање које је увео високи представник, као што су тренутна смјена и забрана обављања јавних функција, очигледна су повреда ове одредбе. Овим казнама извршена је чистка званичника који су одбили да се повинују његовим наредбама, а остали званичници су застрашивањем натјерани на послушност. Поступајући без икаквог неопходног процеса или права на жалбу, високи представник је смијенио или забранио рад у јавној служби готово 200 грађана Босне и Херцеговине. Приликом кажњавања, високи представник није ни на који начин обавијестио жртве о томе шта им се ставља на терет, нити који докази постоје против њих, није им дао право да се суоче са тужитељима, прилику да оповргну оптужбе, нити право жалбе. Због евидентног кршења људских права, пракса наметања вансудских казни против грађана БиХ без икаквог процеса зарадила је оштру међународну осуду, између осталог Парламентарне скупштине Савјета Европе и Венецијанске комисије.

ЗАКЉУЧАК

Тумачењем Анекса 10. на начин да му исти даје овлашћења да влада путем одлука, вансудским путем кажњава и себи додјељује друга аутократска овлашћења, високи представник прекршио је обавезу тумачења у доброј вјери по основу Бечке конвенције о уговорном праву. Високи представник повремено погрешно тврди да има више засебних извора овлашћења: Анекс 10, закључке Управног одбора ПИК-а и резолуције Савјета безбједности УН. Стварност је, међутим, да Анекс 10. дефинише тек његове задатке, да Управни одбор ПИК-а никада није располагао правом да уређује или дефинише мандат и овлашћења високог представника, а да Савјет безбједности никада није усвојио никакве допуне овлашћења високог представника из Анекса 10, тако да су сви поступци високог представника који иду изван оквира Анекса 10. ultra vires.

Будући даприсвојена овлашћења немају правни основ, те крше људска права грађана БиХ и фундаментална начела међународног права која су утврђена важећим уговорима и међународним обичајним правом, примјена тих овлашћења не може имати никакво обавезујуће правно дејство нити обавезујућу снагу ни по кога. Било која одлука високог представника не може имати правну снагу све док стране којима су те одлуке упућене не пристану на њихову примјену са становишта права.

С тим у вези, а имајући у виду да је високи представник увелико прекорачио улогу додијељену Анексом 10, у потпуности је оправдано игнорисање диктата високог представника наметнутих кршењем ограничења његових овлашћења из Анекса 10.

Осим тога, поштовање суверенитета БиХ и владавина права налажу затварање Канцеларије високог представника. Неизабрани страни званичник без икакве одговорности, који је присвојио неограничена извршна, законодавна и судска овлашћења која не подлијежу никаквој ревизији, неспојив је са појмом суверенитета и европским путем БиХ.Да би се квалификовала за чланство у Европској унији, БиХ мора постати земља која може да управља сама собом, чији се суверенитет у потпуности поштује. Ово неће бити могуће све док високи представник буде присутан у БиХ и док буде присвајао овлашћење да путем одлука намеће законе, мијења устав и кажњава како му се прохтије, уз потпуно пренебрегавање дејтонског уставног система и међународног права. Ако БиХ жели да постане држава са пуним суверенитетом и чланица Европске уније, присуство високог представника у БиХ мора се окончати.

Узевши у обзир све наведено, као и значајан допринос високих представника продубљивању неразумијевања и нетрпељивости између конститутивних народа као носилаца суверенитета БиХ, крајње је вријеме да, умјесто новог покушаја бесправног и незаконитог именовања новог високог представника, Канцеларија високог представника буде затворена.