Primjedbe na Zakon o osiguranju depozita u bankama BiH – analiza Slaviše Rakovića

Slavisa Rakovic.jpeg

PRIMJEDBE NA ZAKON O OSIGURANjU DEPOZITA BiH (PRIJEDLOG OD 07.04.2017.godine) – analiza Slaviše Rakovića

Radi boljeg razumijevanja suštine primjedbi potrebno je podsjetiti na istorijat nastanka Agencije za osdiguranje depozita u bankama BiH (skraćeno AoD). AoD je formirana kao dobrovoljna Agencija od strane banaka, a na osnovu Zakona 1999. godine. Banke su tada morale ispuniti uslove za članstvo koji su bili strožiji od minimalnih zakonskih standarda propisanih entitetskim Zakonima o bankama. Tek kasnije usvojen je Zakon na nivou BiH kojim je uspostavljen sistem obaveznog osiguranja depozita u bankama. Radi pojašnjenja EU direktiva prepoznaje oba načina osiguranja depozita (i dobrovoljni i obavezni). Upravo zbog „istorijskog“ naslijeđa Zakon o osiguranju depozita sadrži i „atavizme“ kao i mnoge kontradiktorne odredbe, pa i neodređene odredbe koje mogu izazvati velike probleme u provođenju Zakona, izazvati sukobe nadležnosti i ostaviti mjesta pravnoj nesigurnosti.

Primjedbe iznosimo hronološkim redoslijedom:
Član 2. Zakona – definicije navodi u tački a) ,,Agencija za bankarstvo“ je FBA ili RSAB ili nasljednik ovih agencija“ Ovo je potpuno neprimjerena definicija jer upotreba skraćenica FBA što je akronim za Federlanu bankarsku agenciju ili RSAB što je akronim za Agenciju za bankarstvo Republike Srpske je neprepoznatljiv u pravnotehničkom smislu. Pogotovo je neprihvatljivo ostavljanje prostora za „nasljednik“ u jednini ovih agencija što implicira namjeru reorganizacije i prenosa nadležnosti.
U tački 2 pod i) navodi se ,Slučaj osiguranja“ je slučaj koji zahtijeva isplatu osiguranja depozita u skladu s odredbama ovog zakona; – ovo je teško komentarisati jer slučaj gubitka dozvole za rad banke definišu entitetstki zakoni o bankama, a ne Zakon o osiguranju depozita. Rješenje o oduzimanju donose entitetske agencije pa slučaj nastupa isključivo odlukom entitetskih agencija.

Član 4. je u sukobu sa članom 1. Ovog zakona, jer se u članu 1. stav 2 navodi Cilj ovog zakona je da osigura, u okviru ograničenja određenih ovim zakonom, zaštitu depozita fizičkih i pravnih lica u bankama koje su dobile dozvolu za rad od Agencije za bankarstvo Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: FBA) ili Agencije za bankarstvo Republike Srpske (u daljem tekstu: RSAB) ili nasljednik(a) ovih agencija te time doprinese oduvanju sveukupne finansijske stabilnosti, dok se u članu 4. Navodi da „ Agencija osigurava sve prikladne depozite u bankama članicama u Bosni i Hercegovini“. Ovo je krupna diskrepancija jer je član 1 . nedvosmislen u pogledu obuhvata banaka, dok član 4. Implicira ograničenja vezana za članstvo.

Član 5. Stav 7. Sadrži potpuno nejasnu odredbu bez adekvatnog referenciranja na važeće propise, bilo nivoa BiH, bilo entitetske: „ Nakon obavještenja o spajanju, odnosno pripajanju, transformacijili sličnoj operaciji, deponentimaju na raspolaganju rok od tri mjeseca da, bez plaćanja penala, povuku ili prenesu na drugu banku članicu svoje prikladne depozite ukljudujući svu pripisanu kamatu i naknade ako isti u trenutku operacije premašuju nivo pokrića“ – Niti se navodi ko, kako, kada, na osnovu kog propisa donosi „obavještenje“ niti se prikladno utvrđuje pravo deponenta i način njegovog ostvarenja.

Član 7. Iako je član 1. Stav 1. nedvosmislen u pogledu članstva, stavom 2. Uvodi se norma koju je teško tumačiti bilo kakvom svrhom „Prije izdavanja dozvole za rad novoj banci. Agencija se obavještava od nadležne agencije za bankarstvo idostavljaju joj se informacije o podnositelju dozvole za rad.“ Zašto se dostavljaju prethodni podaci o namjeri sticanja dozvole za rad teško je objasniti, niti je utvrđen obim informacije, niti ovlaštenja AoD za postupanje po tako dostavljenoj informaciji.

Član 8 je najsporniji. Iako je promijenjena definicija ovlaštenja iz „nadgledanja rada“ u „praćenje“ ne vidi se suštinska promjena u sadržaju ovlašćenja. „Agencija kontinuirano prati poslovanje banaka članica. u cilju informiranosti i pripreme za izvršavanje obaveza iz svoje nadležnost“ Ova formulacija djeluje potpuno benigno kada bi ostala samostalna, ali dalje se navodi u stavu 2. „Način praćenja banaka članica vrši se u skladu sa standardima kvaliteta koje svojom odlukom propisuje Upravni odbor Agencije. Standardi kvaliteta će se oslanjati na standarde definirane entitetskim zakonima o bankama i minimalnim zahtjevima o upravljanju i rizicima u bankama. na način propisan od nadležnih agencija za bankarstvo“ – Na koji način će UO AoD „PROPISATI“ standarde kvaliteta, a koji će se „oslanjati“ na ZAKONE i podzakonske akte agencija za bankarstvo ostaje potpuno nejasno i otvara put pravnoj nesigurnosti.
Banke posluju u skladu sa Zakonom o bankama kada su u pitanju standardi kvaliteta i isključiva je nadležnost agencija za bankarstvo da ih propisuju i provode. Hipotetički, UO AoD, s obzirom da bi se oslanjao (sic!) na propisane standarde može donositi standarde koji se i razlikuju od entitetskih. Nadalje, nisu propisane aktivnosti i djelovanje AoD prema bankama u slučaju kršenja standarda, nije čak propisana ni komunikacija prema agencijama za bankarstvo. Upravni odbor AoD će u skladu sa stavom 3. Redovno razmatrati Odluku o standardima radi usklađivanja. Ovakvo davanje diskrecije za donošenje podzakonskog akta, a za koji nedostaju zakonske osnove o postupanju AoD u različitim situacijama su otvaranje vrata za pravno nasilje i otvaranje sporova sa nadležnim tijelima za supreviziju banaka.

Provedbeni član 9. Je zato višestruko sporan. Samo onaj ko ne poznaje sistem izvještavanja bankarskih agencija može da traži SVE izvještaje koji se dostavljaju agencijama za bankarstvo. Nadalje se u stavu 2. daje ovlaštenje neposredne kontrole i nadzora rada banaka po svim izvještajima koje banke dostavljaju agencijama za bankarstvo (i po novom AoD). Stavovi 3. Ovog člana pa nadalje sadrže klasična i logična ovlaštenja AoD. Umetnuti su stavovi na silu i u međusobnoj su kontradikciji. Na primjer zakonska je obaveza banaka dostavljati SVE izvještaje, a ugovorna obaveza dostavljati izvještaje o podobnim depozitima i depozitima uopšte. Zakonsko je ovlaštenje AoD da vrši kontrolu i na licu mjestu po stavu 2., a ugovorno ovlaštenje po stavu 3. i nadalje.

Član 10. se oslanja na atavizam i zasniva članstvo, ne na Zakonu, nego na UGOVORU. Da li su u pitanju imperativne norme ili diskrecione norme. Pa onda se još navodi da će ugovori biti „ISTI“ za svaku banku članicu, i tako dalje. Ostaje zbrka koja je nastala dobrovoljnim karakterom prvobitne AoD.

U članu 12. najbolje se vidi improvizacija u pripremi teksta Zakona o osiguranju depozita. Primjeri: Iako se govori o premiji osiguranja Zakon ne sadrži eksplicitnu normu o tome da je „Obaveza banke da učestvuje u programu osiguranja depozita plaćjaući redovno obračunatu premiju osiguranja“. Stavom 3. Određeno je dotavljanje fakture umjesto obračuna premije. Stav 7. „Odluka o visini stope premije objavljuje se u ,.Službenom glasniku BiH“ prije nego izmijenjena stopa premije osiguranja stupi na snagu“ – jednako ukazuje na bivši dobrovoljni status AoD.
U stavu 9. Ovog istog člana navodi se „ Upravni odbor Agencije uspostavlja sistem rangiranja radi utvrclivanj a visine stope premije osiguranja za pojedinadne banke članice proizilaze iz tog rangiranja. lzuzetno, Upravni odbor Agencije u istu svrhu prihvata sistem rangiranja relevantne agencije za bankarstvo“ – Iako se čini nevinim potrebno je bolje razumijevanje značenja ovog člana. Naime, osnovica premije se utvrđuje za sve banke na jednak način, a UO AoD utvrđuje stopu premije. Ovim stavom se uvodi mogućnost takozvanog pristupa na bazi rizika kod utvrđivanja premije, tako da bi „više rizične banke“ plaćale višu stopu premije, a na osnovu rangiranja banaka koje vrši UO, osim izuzetno kada prihvata ocjenu agencija za bankarstvo. Ne može se dozvoliti uvođenje ovog principa poslovanja bez sveobuhvatne pripreme, niti ostaviti UO AoD da o tome diskreciono odlučuje, jer EU direktiva poznaje takav pristup, ali se on mora utvrditi Zakonom, a ne odlukama UO.

Takođe su sporne odredbe stava 11. I 12. o utvrđivanju vanredne premije osiguranja u slučaju gubitka iznad osiguranih depozita za slučaj restrukturiranja banaka. Uostalom to je i slučaj i sa ostalim odredbama o učešću AoD u programu restrukturiranja banaka. (O tome šire kasnije u tekstu)
Sporne su i odredbe Zakona o prestanku članstva osiguranja. Saglasno članu 1. i principu obaveznosti članstva, članstvo u osiguranju depozita može prestati samo oduzimanjem dozvole za rad banke, kao što se i stiče dodjelom dozvole za rad. U tom smislu odredbe članova 14. I 15. Iako su u skladu s tom namjerom, nisu nomotehnički jasne, ali barem izražavaju suštinu ciljeva Zakona.
U tom pogledu članovi 17-19. Zakona su apsurdni i predstavljaju upravo najopasniju nadležnost koja je prenesena. AoD dakle, može potpuno autonomno suspendovati ili ukinuti članstvo u osiguranju depozita, a na osnovu Zakona. Zato navodimo integralan tekst:
„član 12.
(Suspenzija ili prestanak ilanstva bez isplate osiguranja)

(l) Do prestanka članstva u programu osiguranja depozita bez isplate osiguranja, koji nisu u vezi s razlozima iz člana 14. ovog zakona dolazi u skladu s odlukom Upravnog odbora Agencije o suspenziji, na prijedlog direktora Agencije. (2) O odluci iz stava ( I ) ovog dlana, Agencija obavještava FBA i RSAB ili njihove nasljednike. (3) Odluka Agencije je konačna i obavezujuća. Odluka se može osporavati u postupku pred Sudom Bosne i Hercegovine. (4) Odluka se objavljuje u Službenom glasniku BiH“. (5) Po prijemu odluke iz stava (l) ovog dlana, banka članica izdaje obavje5tenje konvencionalnim metodama publikacija i izvještavanja da budući depoziti neće biti osiguran“

Da li je član 17. Povezan sa članom 19. Direktno ostaje nejasno, odnosno da li je diskrecija AoD ograničena činjenicom neplaćanja premije???? Nomotehnika je i ovdje pala na ispitu, jer član 17. govori o suspenziji članstva, a član 19. o suspenziji osiguranja depozita. Zato to i ne treba brkati, niti poistovjećivati, a što sugeriše i član 18. Zakona o AoD u kome se navodi sadržaj odluke o suspenziji članstva „U roku od l0 dana prije stupanja na snagu odluke iz Elana 1,7 . ovog zakona, Agencija izdaje obavještenje ookolnostima i razlozima za donošenje odluke o suspenziji članstva bez isplate osiguranja., konvencionalnim metodama publikacije i izvještavanja“
Nadalje, i ukidanje osiguranja je protivno intenciji zakona, a ponajmanje bi za to uslov trebao biti neplaćanje premije. (član 20)
Što se tiče uslova za učešće u postupku restrukturiranja banaka važno je naglasiti da po EU direktivama (osiguranje depozita/restrukturiranje banaka) sredstva osiguranja depozita mogu da se upotrebljavaju samo u slučaju JAVNE PODRŠKE (Bail Out), dok se za privatne slučajeve (Bail In) ne mogu koristiti ta sredstva, a ne mogu biti obuhvaćena ni sredstva osiguranih deponenata. Ovu distinkciju Zakon o osiguranju depozita ne prepoznaje, nego je čak na neki način i brka i stvara konfuziju. Bez odgovarajuće razrade zakonskih rješenja u entitetskim zakonima o bankama koji se odnose na restrukturiranje, ako i odgovarajućih podzakonskih akata ovi „principi“ su krnji i nedorečeni, ali ostavljaju prostor za široke disrecije upravnih organa AoD.

Član 23. Ima umetnut tekst (na silu i gdje mu nije mjesto) „U slučaju da se Agencija i banka članica ne mogu usaglasiti u vezi sa tačnoćiu izvještaja potrebnih u skladu s ovim zakonom ili odlukom Upravnog odbora Agencije, Agencija ima pravo zahtijevati reviziju poslovanja banke članice i angažovati nezavisnog revizora radi ocjene tadnosti izvještaja koje je banka članica dostavila Agenciji. Troškove ove revizije snosi strana dije se tumačenje, ocjenom revizije, utvrdi kao pogrešno“
Trebalo bi ipak znati šta je ciljana revizija i da je to ovlaštenje agencija za bankarstvo, a i podsjetiti da uvijek banka snosi troškove ciljanih revizija, a da se ne vrši opklada na rezultat ciljane revizije.

Član 24. Nije jasno zašto se uvodi krivičnopravni imunitet, dok je građansko pravni razumljiv. Bilo bi dobro da to neko objasni.

Član 26. Uvodi pojam članova UO ex officio za Guvernera i ministra ili lica koja oni ovlaste, a ostali članovi koje ipak ex officio imenuju UO CBBiH i Ministri finansija entiteta navodno to nisu. Pošto odbor ima 5 članova nejasno je za koga važe odredbe o podobnosti, niti da li postoji konkursna procedura za članove odbora. Ako su direktori agencija za bankarstvo već i članovi bez prava glasa onda uprabvni odbor ima 7 članova. Zašto direktori agencija nemaju pravo glasa je potpuno nejasno, jer se isto pitanje može postaviti i za ostale delegirane članove.

I član 27. je improvizacija i suprotan svim propisima o izboru i razrješenju imenovanih funkcionera. Isto važi i za neograničenost perioda izbora, odnosno broja mandata.
Članom 30. Uređeno je da AoD ne odgovara nikome za svoj rad. Zaista inovativno u jednom uređenom pravnom sistemu.

Članom 31. Nije predviđen postupak javne konkurencije za imenovanje direktora i drugih funkcinera AoD što nije u skladu sa pravnim sistemom važećim u BiH.

Moglo bi se dati i mnogo više primjedaba tehničke prirode, jer je očigledno u pitanju nedovršen posao i kalemljenje nekoliko pristupa, starih i novih u isti tekst. Ovaj Zakon ne zaslužuje da bude razmatran niti se može amandmanski popravljati, pri tome se sugeriše hitan postupak bez mogućnosti davanja amandmana.

PRENOS NADLEŽNOSTI:

Nadzor nad bankama (naglašavamo bankama) vrše entiteti na osnovu Zakona o bankama i niza detaljnih podzakonskih akata koji su sveobuhvatni po svojoj prirodi. CBBiH na osnovu memoranduma o finansijskoj stabilnosti vrši ulogu koordinatora rada AB i AoD u funkciji održavanja finansijske stabilnosti.
Agencija za osiguranje depozita ovim prijedlogom dobija autonomno ovlaštenje da, uprkos detaljnoj regulatornoj i nadzornoj funkciji entitetskih agencija za bankarstvo vrši:
1. Propisivanje i provođenje STANDARDA KVALITETA POSLOVANjA koji se „oslanjaju“ na entitetske propise, a koje standarde utvrđuje UO AoD
2. Prikupljanje i kontrolu, uključujući i kontrolu na licu mjesta SVIH izvještaja koje banke dostavljaju entitetskim agencijama za bankarstvo
3. Diskreciono pravo da bankama suspenduju članstvo u osiguranju depozita, koje treba da prestaje samo u slučaju oduzimanja dozvole za rad od strane nadležne agencije za bankarstvo, a diskrecija nije ograničena, te da o tome samo obavještavaju entitetske agencije za bankarstvo
4. Sukob u vršenju ovlaštenja kod nalaganja ciljane revizije za pojedinačne banke
Autonomno djelovanje AoD u pogledu cjelokupnog obuhvata regulatornog okvira za banke,te autonomija donošenja podzakonskih akata takvog obima je ne samo prenos nadležnosti, nego i izvor sukoba nadležnosti. Sastav UO i način rada omogućavaju sve vrste nadglasavanja, a sporove rješava SUD BiH.
AoD prema predloženim rješenjima ne odgovara ni jednom organu BiH, pa se postavlja pitanje da li je organ BiH, jer ne podliježe ni u tekstu Zakona propisima kojima se reguliše rad institucija i izabranih funkcionera u BiH.

Slaviša Raković, stručnjak za bankarstvo