Kako smanjiti korupciju?

slavisa rakovic.jpg

EKOSISTEM JAVNIH NABAVKI I NEKE SUGESTIJE ZA UNAPREĐENJE

Piše: Slaviša Raković (na osnovu diskusije iznesene u emisiji Zabranjeni forum TV Pink BiH)

Javne nabavke u Bosni i Hercegovini predstavljaju značajan dio privređivanja, po svom obimu i rasprostranjenosti su veoma decentralizovane i obuhvataju i budžetske i neprofitne i profitne operacije. Takođe, a nije manje važno, javne nabavke obuhvataju i investicije, ali i tekuće troškove, investiciono i tekuće održavanje, nabavku roba i usluga, jednom rječju, javne nabavke su sveobuhvatne u poslovnom smislu.
Značaj javnih nabavki je teško dovoljno naglasiti. Osim neposredne funkcije, da na ekonomski cjelishodan način obezbjede utrošak javnih sredstava, javne nabavke generalno utiču na obim i kvalitet privređivanja, te na podizanje konkurentnosti domaće privrede.


Zbog ovakve kompleksnosti često se zaboravlja šta je osnovni interes koji treba štititi u javnim nabavkama. Sistemi nabavki su zastupljeni u svim vidovima privređivanja, ne poznaju klasifikacije, veoma su razvijeni u modernim društvima i predstavljaju osnovu za sve vrste ekspertiza, specifičnih pravnih akata, procedura, postupaka i na kraju, specijalnih ugovora. Javne nabavke se od drugih sistema nabavki razlikuju isključivo po karakteru vlasništva. U javnim nabavkama se raspolaže javnim dobrom, novcem kojim raspolažu izabrana lica – funkcioneri za račun ostvarenja javnih interesa. Teško bi bilo odvojiti ekonomski cjelishodnu realizaciju javnih i privatnih interesa u pogledu kvaliteta procedura, no sigurno je da kod javnih nabavki postoji čitav niz međusobno isprepletenih i često suprotstavljenih intersa koji otežavaju ostvarenje primarnog interesa – ekonomske cjelishodnosti.
Upravo zato su javne nabavke najčešće označene kao primarni izvor i političke i materijalne korupcije, te svih vrsta imovinskog i političkog kriminala, tako da je pojam javnih nabavki nemoguće odvojiti od pojmova korupcije i kriminala. To je karakteristika svih političkih sistema bez obzira na ideološki predznak, a razlike se očituju, prije svega, u sposobnosti preventivnog i represivnog đelovanja unutar pravnog i političkog sistema, koja određuje nivo korupcije i kriminala u nekom društvu. Bitno je naglasiti da u svim sistemima korupcija i kriminal koji za predmet đelovanja uzimaju javni sektor, uvijek imaju sponu sa organizovanim kriminalom i da zdravlje jednog društva, mjereno nivoom organizovanosti kriminala zavisi od sposobnosti za odbranu.
U Bosni i Hercegovini sekonstantno vodi javna diskusija o svim ovim problemima. Naglasak diskusije, i sada i ranije, je na Zakonu o javnim nabavkama kojim se nastoji na što obuhvatniji način da reguliše čitav niz raznovrsnih pitanja i problema koji proističu iz javnih nabavki. Sve objavljene statistike o vršenju javnih nabavki daju indikaciju da su pozitivni pomaci u tom segmentu i spori i mali, nedovoljni da bi otklonili zaista izuzetno veliki stepen kriminala i korupcije koji vlada u javnim nabavkama.


Na ovom mjestu ne bih iznosio previše dokaza za prethodnu tvrdnju. Analiza poslovanja javnih preduzeća, pa i stečaj jednog broja preduzeća, poslovni gubici koji se mjere desetinama miliona maraka, neisplative investicije, čak i necjelishodne i potpuno neracionalne nabavke ličnih dokumenata za potrebe građana, objekti koji svojom jediničnom cijenom jednostavno prizivaju organe gonjenja na vršenje istrage, grubo kršenje Zakona o javnim nabavkama.U sistemu javnih nabavki kriminalci su otišli tako daleko da kontrolišu sistem od početka do kraja, od predračuna nabavke, postupka nabavke, do izvođenja radova ili usluga…..I tako dalje, i tako dalje…..ovo je jedan beskrajni niz koji se da ilustrovati najgrubljim primjerima slobodne kriminalne aktivnosti, a koji je do sada uglavnom u javnost iznijelo istraživačko novinarstvo. Što se tiče političkih rasprava one su usmjerene ka represivnom dijelu spektra đelovanja protiv kriminala i korupcije, dok se u široj javnosti ne mogu čuti diskusije o prevenciji kriminalnih aktivnosti.
Postoji stvarna potreba da se na sistemski način izvrši pregled ukupnog pravnog sistema koji se odnosi i na javne nabavke, kako bi bili uočene slabe tačke sistema koje (u vidu pravnih praznina) utiču na kriminalne grupe da se osjećaju sigurnim u izvršenju teških krivičnih đela.


Finansijski sistem

  • Sistemi sprečavanja pranja novca su donijeli pozitivne pomake, barem kada je bankarski sistem u pitanju. No, još uvijek postoje sistemske slabosti koje nisu otklonjene. Raspolaganje gotovim novcem nije dovoljno kontrolisano. Podatak da u opticaju ima oko 3 milijarde KM gotovog novca je najbolji indikator i sive ekonomije, ali i kriminalne crne ekonomije. Nedavni slučaj „iznošenja“ gotovog novca iz BiH u Srbiju uz odobrenje Ministarstva finansija (6 miliona EUR) je dobra ilustracija. Iako je deviznim zakonoima u BiH nedvosmisleno regulisano da se iznošenje novca može vršiti isključivo preko ovlašćene banke, Ministarstvo finansija RS je omogućilo „fizičko“ iznošenje gotovine, a granična policija i carinski organi omogućili prelazak granice preduzeću ENIKON iz Zvornika. Uvidom u podatke Agencije za privredne registre Srbije nedvosmisleno je utvrđeno da novac nikada nije „legao“ na račun preduzeća u koje je navodno uložen novac. Nema reakcije organa gonjenja. Uopšteno rečeno, devizni propisi oko kapitalnih transfera su takvi da omogućavaju diskreciju Ministarstvima finansija kod odlučivanja o odobrenju, a bez velike potrebe opravdanja takvih transfera, a još manje o izvještavanju nakon izvršenih transfera.
  • Na unutrašnjem planu, trenutno je najbolji izvor gotovine za razne operacije, isplaćena dobit vlasniku preduzeća. Naime, nakon iskazane dobiti u poslovanju i plaćenog poreza na dobit u visini od 10%, vlasnik (vlasnici) preduzeća može da povuče dobit na svoj vlastiti račun u banci, a da zatim cjelokupan iznos podigne u gotovom novcu i da slobodno njime raspolaže. Koliko je popularan ovaj metod svjedoči i niz primjera preduzeća čija je jedina đelatnost izvođenje radova na javnim objektima u sistemu javnih nabavki. Tako svjedočimo da pojedina preduzeća na ukupnu vrijednost radova od 24 miliona maraka iskazuju dobit od 14 miliona maraka (radovi na TE Gacko) ili preduzeće koje izvodi radove na Rudniku Srebrenica redovno podiže novčane iznose od dobiti u jednoj lokalnoj banci, a radi se o milionskim iznosima. Ovo je postala masovna pojava jer legalnost ovih operacija nije upitna, a trag gotovine se gubi nakon podizanja u banci. To i ne bi bio problem kada bi postojalo ekonomsko opravdanje vlasnika, ali je činjenica da po tekućim propisima vlasnik ove gotovine ne bi trebalo da može da kupi ni luksuzni automobil, ni nekretnine, ni kuće, niti bilo šta što bi predstavljalo kumulaciju stečenog bogatstva.
  • Da je ovo izvor nelegalnog bogatstva svjedoči i izvještaj o štednji građana koji zaista sadrži veliki broj partija štednje izvan zone osiguranog iznosa (50.000 KM) 41.408 građana.
  • Unapređenje sistema sprečavanja pranja novca mora biti stalna tema, a naročito u pogledu svih tačaka kupoprodaje trajnih dobara i luksuzne robe. Unapređenje deviznih propisa u pogledu kapitalnih transfera je prijeka potreba, a svaka diskrecija organa koji odlučuje o transferima mora biti zasnovana na pravilima i činjenicama, a ne na slobodi odlučivanja.
  • Što se tiče finansijskog sistema javnih finansija potrebno je unaprijediti nekoliko segmenata koji bi svakako preventivno đelovali na donosioce odluka u javnim nabavkama. Prije svega mora se jasno definisati šta je kreditni odnos u Bosni i Hercegovini i/ili entitetima. Svaki rok plaćanja preko 60 dana trebao bi biti definisan kao kreditni odnos. Postoje dva razloga za to. Prvi je da svaki ugovorni organ, prema slovu propisa, mora imati obezbjeđena sredstva za vršenje javne nabavke, a drugi je da je u ekonomskom smislu operacija kreditiranja duboko različita od isporuke roba ili usluga. Vlasti u BiH su izbjegle da osnaže ovu definiciju pravdajući se raznoraznim razlozima, ali ostaje činjenica da se u pojedinim javnim nabavkama preferiraju suludi rokovi plaćanja, u pojedinim slučajevima i do 780 dana. Ovim se krši i zakon o budžetskom sistemu i skrivaju deficiti budžeta na svim nivoima.
  • Javne nabavke bankarskih usluga su takođe zasnovane na pogrešnim premisama i dovele su do velikog gubitka javnog novca u pojedinim bankama zbog velike (nedozvoljene) koncentracije javnih sredstava. U tom pogledu potrebno je raditi na jedinstvenim pravilima zbog složenosti analize rizika, ali je potrebno i više uraditi na javnoj dostupnosti poslovnih izvještaja svih subjekata, pa i banaka, o čemu će kasnije biti više riječi.

Javna dostupnost podataka o poslovanju privrednih subjekata
– Do 2008. godine u BiH je zabilježen napredak u javnosti rada javnih preduzeća, javnih ustanova, banaka, kao i značajnih preduzeća iz realnog sektora.

money.jpg
– Nakon izbijanja krize prva žrtva su bili izvještaji o finansijskom poslovanju. Tome treba dodati i revidirane izvještaje koji podliježu reviziji upravo zbog javnog interesa. Počelo je organizovano skrivanje podataka, a rezultat se najbolje vidi kod propasti banaka, ali i drugih subjekata u BiH
– Dok su u Republici Srbiji osnovali Agenciju za privredne registre koja ne samo da objavljuje podatke o svim registrovanim subjektima u zemlji i njihovoj vlasničkoj strukturi, nego objavljuje i finansijske izvještaje koje su ovi subjekti podnijeli. Sve je to organizovano na web platformi. Tometreba dodati da su izvještaji i podaci o finansijskom sektoru dostupni na sajtu Narodne banke Srbije, a podaci o akciobnarskim društvima na sajtu Berze.
– Istovremeno u BiH su ove informacije javno nedostupne, odnosno ove informacije su predmet trgovine. APIF i FIPA u oba entieta prikupljaju podatke o poslovanju preduzeća, a registarske informacije i vlasničke informacije su u sudskim registrima. Nema liste preduzeća koja po propisima podliježu reviziji. Potrebno je dokazati „pravni interes“ da biste dobili podatke o poslovanju nekog subjekta. Iako se na ovom polju nešto radi, nedostupnost ostaje glavna boljka i čini se da će to biti barem na srednjoročni period.
– I u slučaju Berzi u BiH neredovnost i kašnjenje u dostavljanju izvještaja su učestalui, sankcije izostaju, a došli smo i do toga da najveće korporacije kasne sa izvještavanjem. Mnoga javna preduzeća ne objavljuju izvještaje uopšte, već ih dostvljaju isključivo nadzornim odborima. Što se tiče banaka objavljuju se isključivo skraćeni izvještaji, a većina banaka ipak čini izvještaje dostupnim. No, Agencije za bankarstvo ne objavlju na svojoj web strani pojedinačne izvještaje banaka. Ovo je pogotovo loše, jer će u narednom periodu, na osnovu novog zakona o bankama, banke morati mnogo obimnije da izvještavaju o svom poslovanju.
– Uopšteno rečeno, a pogotovo ako gledamo spolja, informacije o poslovanju privrednih subjekata, čak i kada su dostupne za novac, nisu ni izbliza dovoljne za neku ocjenu kvaliteta poslovanja, a poseban problem je kvalitet i objavljivanje izvještaja subjekata koji obavezno podliježu reviziji.
Javni sektor
– Sukob interesa predstavlja jednu od najstrašnijih boljki pravnog regulisanja u Bosni i Hercegovini. Nema nijedne oblasti koja je podložna režimu više različitih tunmačenja, a opte sa minimumom uspjeha u postizanju nekog reda.
– Sukob interesa je regulisan i Zakonom o bankama, i Zakonom o privrednim drušzvima i Zakonom o javnim nabavkama i još čitavim nizom inih zakona, a da nema jedinstvenog pristupa ovoj problematici. I organi koji o sukobu interesa odlučuju su inferironi i često politička tijela koja i kada odlučuju o sukobu interesa nisu u stanju da obezbijede ni kavlitetnu dvostepenost u odlučivanju, a kamoli odgovarajući postupak i argumentaciju. Ovo sigurno ohrabruje sve pojedince i grupe koje imaju loše namjere.

euro2.jpg
– Kada se prethodno dovede u vezu sa nedostupnošću pretrage vlasnika registrovanih subjekata u Bosni i Hercegovini, evidentno je da nedostaju ključne poluge za uspješan rad u ovom području.
– Tome treba i dodati da je potpuno netransparentna struktura političkih stranaka, popis funkcionera političkih stranaka, članstva u organima i tako dalje….
– Smatram da je potrebno i u slučaju sukoba interesa imati javno dostupne registre kojima treba pridodati i lica ovlaštena za javne nabavke
Radi unapređenja rada javnog sektora i javnosti rada potrebno je promijeniti format izvještavanja o radu svih subjekata, organa i organizacija u jednom segmentu. Kvalitet rada i rezultati u javnom sektoru najviše zavise od kvaliteta zaposlenih. Praksa u BiH je da izvještaj o radu bilo kojeg organa sadrži samo goli podatak o broju zaposlenih. Niti ima dovoljno podataka o kavlifikacionoj strukturi, godinama provednim u službi (iskustvu) , niti o potrebama za stručnim kadrovima. Ovaj dio izvještaja mora biti interesantniji od finansijskog jer se finansijski kod većine organizacija kreće u uskim budžetskim okvirima, a značaj tih organizacija je znatno širi od budžetskog okvira. Ovo je takođe značajno i u užem smislu kada su u pitanju tijela-pojedinci koji vrše stručnu ulogu u javnim nabavkama.
Neki dobronamjerni savjeti
– Nevjerovatno je da postoji investitor koji bi povjerio i projektovanje i izvođenje radova istom subjektu. To nikada nije cjelishodno.
– Nevjerovatno je da se može ući u nabavke bez obezbjeđenih sredstava
– Nevjerovatno je da se kod velikog broja roba ne razmatra postprodajni servis kao bitni element i cijene i kvaliteta (oprema, automobili, kompjuterska oprema, sofver i tako dalje), u ovoj stavci može da se težinski nalazi veći dio ugovorne cijene.
– Nevjerovatno je da ugovorni organ koji raspolaže novcem za investiciju traži samo jedan način nabavke (kao UIO i objekat Banjoj Luci)
– Nevjerovatno je da sve ugovore iz komjuterskih tehnologija, većina ugovornih tijela povjeri jednom preduzeću (PROINTER), a da se naveliko priča o razvoju kompjuterskih tehnologija
– Nevjerovatno je da međunarodne institucije ne dijele podatke o vlastitim „crnim“ listama koje se formiraju na osnovu lošeg ponašanja ponuđača ili izvođača
– Nevjerovatno je da jedna država ulazi u ogromne investicije a da na katedrama prava i ekonomije nema eksperte za najkompleksnije ugovore i studije, te da nema vlastiti korpus barem iznajmljenih eksperata za podršku ovakvim poduhvatima
– Nevjerovatno je da se naočigled javnosti i dalje dešavaju krupne pronevjere i malverzacije, a da su rijetke reakcije onih koji su najodgovorniji
– Nevjerovatno je da imamo pravosudni sistem koji za 22 godine nije smogao snage da ima ekspertizu iz ovih kompleksnih oblasti

Ostavite odgovor